El espacio europeo de datos para la contratación pública: posibilidades, dificultades y desafíos

El enfoque de la regulación de la Unión Europea ha dado un giro importante desde que en 2003 se impulsara la primera normativa sobre reutilización de la información del sector público. En concreto, como consecuencia de la Estrategia Europea de Datos aprobada en 2020 se está ampliando el enfoque regulatorio al menos desde dos puntos de vista: 

• por una parte, se están impulsando modelos de gobernanza que tengan en cuenta la necesidad de integrar, desde el diseño y por defecto, el respeto a otros derechos e intereses jurídicamente relevantes, como es el caso de la protección de los datos personales, la propiedad intelectual o el secreto comercial, tal y como ha sucedido singularmente a través del Reglamento de Gobernanza de los Datos; 
• por otra parte, ampliando el ámbito subjetivo de las normas para ir más allá del sector público, de manera que también se empiezan a contemplar obligaciones dirigidas específicamente a entidades privadas, tal y como demuestra la aprobación en noviembre de 2023 del Reglamento sobre normas armonizadas para un acceso justo a los datos y su utilización (conocido como Ley de Datos). 

En este nuevo planteamiento adquieren un singular protagonismo los espacios de datos , tanto por lo que se refiere a la importancia de los sectores sobre los que versan (salud, movilidad, medio ambiente, energía…) como, sobre todo, por el destacado papel que están llamados a jugar a la hora de facilitar la puesta a disposición de grandes cantidades de datos, en concreto a la hora de superar los obstáculos técnicos y jurídicos que dificultan su puesta en común . A este respecto, en España ya disponemos de una previsión legal al respecto , que se ha concretado con la creación de una sección específica en la Plataforma de Contratación del Sector Público . 

En la propia Estrategia se contempla la creación de “ un espacio común europeo de datos relativos a las administraciones públicas , a fin de mejorar la transparencia y la rendición de cuentas respecto del gasto público y la calidad del gasto, luchar contra la corrupción tanto a nivel nacional como de la UE, y abordar las necesidades en relación con el cumplimiento de las normas, además de apoyar la aplicación efectiva de la legislación de la UE y favorecer aplicaciones innovadoras”. Si bien, al mismo tiempo se reconoce, que “los datos concernientes a la contratación pública se difunden a través de varios sistemas en los Estados miembros, están disponibles en diferentes formatos y no son fáciles de utilizar” concluyendo la necesidad, en muchos casos, de “mejorar la calidad de los datos”. 

¿Por qué un espacio de datos en el ámbito de la contratación pública?

Dentro de la actividad que llevan a cabo las entidades públicas destaca la contratación pública, cuya relevancia en la economía del conjunto de la UE llega hasta casi el 14% del PIB, por lo que se trata de un polo estratégico para dinamizar una economía más innovadora, competitiva y eficiente. Sin embargo, tal y como se reconoce expresamente en la Comunicación de la Comisión titulada Contratación pública: Un espacio de datos para mejorar el gasto público, impulsar la elaboración de políticas basadas en datos y mejorar el acceso de las pymes a las licitaciones , publicada en marzo de 2023, aunque existe una gran cantidad de datos sobre contratación pública, sin embargo “de momento su utilidad para los contribuyentes, los responsables públicos y los compradores públicos es escasa”. 

La regulación sobre contratación pública aprobada en 2014 incorporó una decidida apuesta por el uso de medios electrónicos en la divulgación de la información relativa a la convocatoria y la adjudicación de los procedimientos , si bien dicha normativa adolece de algunas limitaciones importantes:  

• se refiere únicamente a los contratos que superen unos umbrales mínimos fijados a nivel europeo, lo que limita la medida al 20% de la contratación pública en la UE, de manera que son los propios Estados quienes han de promover medidas de transparencia propias para el resto de los supuestos; 
• no afecta a la fase de ejecución contractual, de manera que no se aplica a cuestiones tan relevantes como el precio finalmente pagado, los plazos de ejecución realmente consumidos o, entre otras cuestiones, los posibles incumplimientos por parte del contratista y, en su caso, las medidas adoptadas por las entidades públicas al respecto; 
• aunque se refiere al uso de medios electrónicos a la hora de cumplir con la obligación de transparencia, sin embargo, no contempla la necesidad de que se articule en base a formatos abiertos que permitan la reutilización automatizada de la información. 

Ciertamente, desde la aprobación de la regulación de 2014 se han producido importantes avances a la hora de facilitar la normalización del proceso de recogida de datos, sobre todo al imponerse la utilización de formularios electrónicos para los umbrales antes indicados desde el 25 de octubre de 2023. Sin embargo, resultaba imprescindible un planteamiento más ambicioso que permitiera “aprovechar plenamente el poder que ofrecen los datos sobre contratación pública”. Para ello, en esta nueva iniciativa se contemplan no sólo medidas dirigidas a incrementar decididamente la cantidad de datos disponibles y su calidad sino, además, la creación de una plataforma a escala de la UE para hacer frente a la dispersión actual, así como la combinación con un conjunto de herramientas basadas en tecnologías avanzadas, singularmente la inteligencia artificial. 

Las ventajas de este planteamiento son evidentes desde diversos puntos de vista:  

• por una parte, podría proporcionase una información más precisa a las entidades públicas a la hora de planificar y adoptar sus decisiones;  
• pero también, por otro lado, se facilitarían las funciones de control y supervisión por parte de las autoridades competentes y, en general, de la sociedad;  
• y, sobre todo, se impulsaría de manera decisiva el acceso efectivo de las empresas y, en particular, de las pymes a la información sobre procedimientos actuales o futuros a los que poder concurrir. 

¿Cuáles son los principales retos que se han de afrontar desde el punto de vista jurídico?

La Comunicación sobre el espacio de datos europeo de la contratación pública supone una importante iniciativa de gran interés por cuanto esboza el camino a seguir, planteando las ventajas que podría suponer su puesta en marcha, enfatizando las posibilidades que ofrece un planteamiento tan ambicioso y, asimismo, identificando las principales condiciones que lo harían viable. Todo ello desde el análisis de relevantes casos de uso, la identificación de los actores claves en este proceso y el establecimiento de un calendario preciso con un horizonte temporal hasta 2025. 

El impulso de un espacio europeo de datos específico en el ámbito de la contratación pública es, sin duda, una iniciativa que potencialmente podría tener un enorme impacto tanto en la propia actividad contractual de las entidades públicas como, asimismo, por lo que se refiere a las empresas y, en general, a la sociedad. Pero para que esto sea posible también habría que plantearse importantes desafíos desde la perspectiva jurídica: 

En primer lugar, actualmente no se contempla ampliar la obligación de publicación a los contratos que se encuentran por debajo de los umbrales establecidos a nivel europeo, lo que supone que la mayor parte de las licitaciones quedarían fuera del ámbito del espacio. Esta limitación plantea una consecuencia adicional, ya que supone dejar en manos de los Estados miembros el establecimiento adicional de obligaciones de publicidad activa a partir de las cuales proceder a la recogida y, en su caso, integración de los datos, lo que podría suponer una dificultad importante a la hora de asegurar la integración de múltiples y heterogéneas fuentes de datos, en particular desde la perspectiva de la interoperabilidad. A este respecto, la Comisión pretende crear un conjunto armonizado de datos que, en el caso de que fueran de obligado acatamiento por parte de todas las entidades públicas a nivel europeo, permitiría no sólo que los datos se recopilen por medios electrónicos, sino que, además, puedan traducirse a un lenguaje común que facilite su tratamiento automatizado. 

En segundo lugar, aunque la Comunicación inste a los Estados para que se esfuercen “por recopilar datos tanto en la fase previa a la adjudicación como en la fase posterior a esta”, sin embargo, configura como voluntarios los anuncios de finalización de los contratos. Si fueran obligatorios se podría “alcanzar una comprensión mucho más detallada de la totalidad del ciclo de la contratación pública”, además de impulsar la adopción de medidas correctoras ante situaciones jurídicamente discutibles tanto por lo que se refiere a la posición jurídica de las empresas que no resultaron adjudicatarias como, asimismo, de las autoridades encargadas de llevar a cabo funciones de fiscalización. 

Otro de los principales retos para el óptimo funcionamiento del espacio europeo de datos consiste en la fiabilidad de los datos publicados, ya que con frecuencia se pueden deslizar errores a la hora de cumplimentar los formularios o, incluso, dicha tarea puede percibirse como una actividad rutinaria que se realiza en ocasiones sin prestar la debida atención a su ejecución, tal y como viene demostrando la práctica administrativa con relación a los CPV . Aunque es preciso reconocer que en la actualidad existen herramientas avanzadas que podrían ayudar a corregir este tipo de disfunciones, lo cierto es que resulta imprescindible ir más allá de una mera digitalización de los procesos de gestión y apostar decididamente por modelos de tramitación automatizados que estén basados en los datos y no en los documentos, como todavía hoy resulta habitual en muchos ámbitos del sector público. Desde estas premisas se podría avanzar decididamente desde las exigencias de interoperabilidad antes referidas e implementar las herramientas analíticas basadas en tecnologías emergentes a que se refiere la Comunicación. 

La necesaria adaptación de la regulación europea sobre contratación pública

Dada la relevancia de los objetivos planteados y la enorme dificultad que conllevan los retos anteriormente indicados, parece justificado que una iniciativa tan ambiciosa y con un potencial impacto tan destacado se articule a partir de una sólida base normativa. Resulta imprescindible ir más allá de las recomendaciones, estableciendo claras y precisas obligaciones jurídicas para los Estados miembros y, en general, para las entidades públicas, a la hora de gestionar y difundir la información sobre su actividad contractual, tal y como se ha planteado por ejemplo en el espacio de datos sanitarios . 

En definitiva, casi diez años después de la aprobación del paquete de directivas sobre contratación pública, quizás haya llegado el momento de proceder a su actualización con un planteamiento más ambicioso que, desde las exigencias y posibilidades de la innovación tecnológica, permita poner realmente en valor la ingente cantidad de datos que se generan en este ámbito. Más aún, ¿por qué no configurar los datos de la contratación pública como datos de alto valor al amparo de la regulación sobre datos abiertos y reutilización de la información del sector público? 

Fuente original de la noticia