Implicaciones jurídicas de los espacios de datos

La Estrategia Europea de Datos contempla , entre otras medidas, la puesta en marcha de una serie de espacios de datos sectoriales, en ámbitos estratégicos y de especial interés público, con el objetivo de facilitar la “disponibilidad de grandes repositorios de datos en tales sectores, junto a las herramientas e infraestructuras técnicas necesarias para utilizar e intercambiar datos, así como unos mecanismos de gobernanza adecuados”.

En concreto, según el documento de trabajo sobre los espacios de datos  de la Comisión Europea, estos se impulsan con el objetivo de “superar los obstáculos jurídicos y técnicos a la puesta en común de datos, combinando las herramientas e infraestructuras necesarias y abordando las cuestiones de confianza mediante normas comunes”.

Tal y como reconoce dicho documento, estos espacios no solo requieren de la puesta en marcha de infraestructuras adecuadas, sino también del diseño de marcos de gobernanza propicios, perspectiva esta última que suscita importantes desafíos desde el punto de vista jurídico. Aunque no existe una definición de espacios de datos establecida normativamente, según el citado documento, en el ámbito de la Unión Europea se les considera como ecosistemas donde los datos del sector público, las empresas y los particulares, así como las instituciones de investigación y otros tipos de organizaciones, se encuentran disponibles y se intercambian de forma fiable y segura.

Más allá de las iniciativas que se están impulsando a nivel europeo y, en concreto, de su configuración institucional y jurídica, la creación de espacios de datos también se está promoviendo a nivel estatal en España, en particular por parte de la Oficina del Dato, órgano administrativo directamente dependiente de la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial. A este respecto, la Oficina tiene asignadas entre sus principales funciones  “la creación de espacios de compartición de datos entre empresas, ciudadanos y Administraciones Públicas de manera segura y con gobernanza (sandboxes, data spaces nacionales y europeos, ecosistemas de datos para uso sectorial tanto público como privado, etc.)”, así como “el desarrollo de mecanismos de acceso seguros a estas plataformas de datos, para la toma de decisiones públicas basadas en datos o para uso empresarial”.

Estos espacios están llamados a jugar un papel esencial en el contexto del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, en particular en el ámbito industrial , uno de cuyos principales objetivos consiste en facilitar la modernización y la productividad del ecosistema español de industria-servicios, mediante la digitalización de la cadena de valor y, en concreto, a través del impulso de la innovación empresarial basada el uso intensivo de datos. Entre los principales ámbitos donde está prevista la creación de estos espacios, identificados en la Agenda Digital 2025 y el referido Plan, se encuentran importantes sectores como el agroalimentario, la movilidad sostenible, la salud, el comercio o el turismo. En particular, su implantación se llevará a cabo “mediante el desarrollo de casos de uso, demostradores y pilotos, y de ecosistemas sectoriales público-privados de innovación en torno a dichos espacios de datos”.

Partiendo de una caracterización general  que nos sirva para delimitar sus principales implicaciones desde la perspectiva jurídica.

• Así, en primer lugar, cada participante ha de conservar el control sobre los datos aportados al espacio común, lo que en principio implica la libertad para decidir libremente no solo sobre su incorporación sino, incluso, acerca de su retirada, con las matizaciones que se puedan derivar de la existencia de obligaciones normativas al respecto, tal como puede suceder con las entidades públicas.

• Por otro lado, es esencial asegurar unas condiciones de neutralidad tecnológica, de manera que no exista vinculación a una concreta herramienta o solución. Esta premisa permite que el espacio se pueda trasladar a otros entornos y utilizar otras infraestructuras libremente. A este respecto, adquiere una especial trascendencia que los diversos espacios se construyan desde parámetros que permitan su interoperabilidad, de manera que, llegado el caso, pudieran interconectarse y, de ser precisa, se facilite la migración de datos entre infraestructuras diversas.

• Asimismo, se han de garantizar unas condiciones adecuadas de acceso a los datos y para su uso posterior. En concreto, esta exigencia plantea importantes consecuencias desde la perspectiva de las reglas sobre libre competencia, de manera que, de una parte, no se generen situaciones indebidas de prevalencia y/o concentración en un concreto mercado y, de otra, se eviten aquellos supuestos de reutilización de los datos que resulten ilícitos o, en su caso, contrarios a los principios y objetivos que se hubiesen previamente establecido al constituir el correspondiente espacio.

• Especialmente importante resulta el diseño de un modelo de gobernanza que establezca de manera precisa las condiciones para la participación de los diversos actores implicados, en particular sus derechos y obligaciones, a quién corresponderá adoptar las decisiones relativas al diseño del espacio y su posterior ejecución práctica, contemplando asimismo los mecanismos para la resolución de potenciales conflictos que puedan surgir más allá de la incuestionable vía judicial que, en principio, siempre estaría disponible.

Desde la aprobación de la Directiva (UE) 2019/1024, relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público, se han sucedido importantes novedades regulatorias que afectan a los espacios de datos, entre las que destaca el Reglamento (UE) 2022/868 relativo a la gobernanza europea de datos, donde se contempla un régimen específico para los servicios de intermediación y el altruismo en la cesión de los datos.

Así, recientemente, se ha publicado el Reglamento de Ejecución (UE) 2023/138, por el que se establecen los conjuntos de datos de alto valor que las entidades del sector público han de poner a disposición en condiciones técnicas y jurídicas que faciliten su reutilización. Asimismo, se están tramitando otras iniciativas de alcance general que están llamadas a tener un impacto directo importante sobre los espacios de datos, entre las que destaca la propuesta de normas armonizadas para un acceso justo a los datos y su utilización (Ley de Datos).

Más allá de este marco normativo transversal es necesario distinguir aquellos espacios que dispongan de una regulación específica de los que, por el contrario, carezcan de la misma, ya que en este último caso la determinación de las reglas jurídicas aplicables habrá de realizarse utilizando otros instrumentos jurídicos no normativos, esto es, principalmente a través del acuerdo —ya tenga la forma de contrato, convenio, etc.— entre los sujetos que participen en la creación del espacio y decidan su configuración inicial.

Asimismo, resulta determinante si en el espacio está implicada una entidad del sector público, ya que, de ser así, podría incorporarse al mismo en igualdad de condiciones con el resto de sujetos privados o, en su caso, adoptar una función de dirección, control o supervisión que sería incompatible con su participación bajo la primera modalidad en la medida que dicha posición podría suponer una interferencia en el normal funcionamiento del espacio. De ser el caso, debería plantearse una separación funcional y organizativa adecuada, de manera que fuesen distintas entidades las encargadas de llevar a cabo ambas tareas, esto es, aportar datos al espacio y utilizarlos y, de otra parte, gestionar su funcionamiento.

Por el contrario, podría darse el caso de que exista un marco normativo propio para el correspondiente espacio, tal y como se está planteando a nivel europeo en ámbito de los datos de salud. En este supuesto, es la propia normativa sectorial la que establecería las condiciones de participación en el espacio que, incluso, podría ser obligatoria; las premisas técnicas, organizativas, jurídicas y económicas aplicables, tanto por lo que se refiere a los sujetos que aporten los datos como, asimismo, a los que pretendan reutilizarlos; los supuestos o, en su caso, las condiciones en que la reutilización de la información no sería admisible; o, entre otros extremos, las garantías institucionales a tener en cuenta y, sobre todo, las estructuras organizativas encargadas de hacer cumplir las previsiones normativas que regulen el correspondiente espacio.

En definitiva, los espacios sectoriales constituyen un modelo que va más allá del mero intercambio de datos entre varios sujetos y que, asimismo, supera —aunque puede incluirla, según los casos— la reutilización de la información del sector público. En concreto, se trata de ecosistemas en los que, con carácter general, las entidades privadas están llamadas a jugar un destacado protagonismo, lo que no supone necesariamente que el sector público quede excluido de participar activamente. Ahora bien, este tipo de iniciativas están impregnadas de una destacable complejidad no sólo por la configuración en sí del espacio sectorial sino, sobre todo, por el ambicioso planteamiento que supone la futura integración de varios espacios, ya sea en el ámbito estatal o, incluso en mayor medida, el europeo, lo que refuerza la importancia de iniciativas como Gaia-X.

A falta de un marco normativo específico para los espacios de datos, resulta imprescindible establecer las condiciones adecuadas para que el diseño y puesta en práctica de estos espacios se realice con las mayores garantías jurídicas teniendo en cuenta el objetivo final que se persigue: facilitar la creación de servicios digitales de valor añadido desde la innovación tecnológica.

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